行政事业单位内部控制存在的问题及对策研究

作者：党江艳 曹文莉

来源：《行政事业资产与财务》2020年第19期

        摘 要：合理的内控建设对于防范和管控风险，提升社会服务水平，提高社会公信力等都具有十分重要的意义。行政事业单位的内部控制建设取得了一定的成绩，但在单位层面和业务层面还都普遍存在一些问题，本文针对存在的主要问题，深入分析了原因，并针对性地提出一些措施，以完善行政事业单位的内部控制。

        关键词：行政事业单位;内部控制;问题;原因;措施

        行政事业单位作为我国依法设立的行使国家权力、承担公共管理和社会服务的职能部门，在社会经济发展过程中发挥着极其重要的作用。尤其在新形势下，行政事业单位加强内部控制建设，不仅关系行政事业单位内部各项活动的整体运行，也关系整个国民经济是否能够健康发展。

        2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），要求从2014年1月1日起实施，拉开了行政事业单位内控建设的序幕。同时，为进一步推进各单位加强内部控制建设，财政部又陆续出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《关于印发行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）的通知》。并于2016年起就要求各单位报送内控报告，尽管对报告的详细程度、支撑材料的要求越来越高，但由于报告是由建设单位自身填报，其真伪较难辨别，部门无法真正掌握内控建设的情况。因此，还是处于自我建设、自我评价的阶段的内控建设，仍然存在着很多问题。

        本文着力探讨行政事业单位内控建设存在的问题以及执行推进不力的原因，从各方面提出措施，以更好地推进内部控制的建设和执行，以发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

        一、内部控制建设存在的问题

        1.单位层面存在的主要问题

        （1）在组织架构方面，由于行政事业单位岗位受编制影响，在资产管理、合同执行、基建工程等方面，不同程度存在机构设置或岗位设置不能满足决策、执行、监督、评价相分离的原则。

        （2）在内控领导小组设置方面，调研单位均成立了内部控制领导小组，有部分单位未设置内控工作的监督部门，有部分单位指定了本单位内控工作的监督部门，但缺少与职能部门或岗位联动的岗位监督及考评机制。

        （3）在风险防控方面，部分单位在内控建设中，未查找业务风险点、风险应对策略及责任部门及风险等级，未定期进行风险评估。

        （4）在开展组织及业务流程再造方面，未根据最新规定、单位最新业务、最新发展及内部控制要求，进行制度梳理及流程再造。

        （5）在制度建设方面，存在制度建设不完备、不及时修订的问题，包括内部控制制度、“三重一大”制度、业务流程管理办法等各方面都存在制度建设不完备的情况。

        （6）在信息系统建设方面，在业务制度化、制度流程化、流程信息化的要求中，业务制度化程度最高，制度流程化程度次之，流程信息化程度最低。大部分单位未建立功能覆盖预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等事项的内部控制管理信息系统。

        2.业务层面存在的主要问题

        （1）预算业务方面，未根据同级财政部门批复的预算和单位内部各业务科室提出的支出需求，将财政预算指标按照部门进行分解、下达的问题。

        （2）收支业务方面，主要是规模较小的单位存在账务处理不及时、不规范的问题，且存在对于新旧会计制度的衔接无法处理的现象。

        （3）采购方面，采购的相关制度不够完善，行政单位执行情况相对较好，事业单位存在采购比例偏低的问题。

        （4）资产管理方面，存在资产内部管理制度体系建设不够健全、资产信息管理系统不完善的问题;对于资产配置、资产使用、资产处置、资产收益等方面没有建立资产全寿命周期管理办法;普遍没有建立资产清查制度、资产对账制度，年终没有开展账账、账表、账实的核对工作，对于财务以及资产管理的差异没有引起足够的重视，未编制差异调节表;未严格按照法定程序出租资产，对出租的房屋未履行财政部门报批手续等问题。

        （5）建设项目方面，建设项目投资基本都能遵守“三重一大”的相关要求，能够进行集体决策，但对于项目投资决策前的可行性研究不够重视;对于工程项目的结算、财务决算等不够及时，甚至存在使用多年的房屋還在在建工程科目中核算的问题。

        （6）合同管理方面，存在未建立合同管理台账的问题，未按合同管理制度进行统一归口管理，未对合同进行连续编号的问题。

        二、内部控制建设存在问题的原因分析

        （1）部分管理人员不够重视内部控制建设。根据调研情况，各单位都在开展内控建设，都能按要求编制“内控手册”。但“内控手册”的完成，只是内控建设的基础，是内控建设的第一步。部分单位形式上重视内控建设，为应付上级部门，完成了“内控手册”的编制，却忽略了内控手册的执行落地。不断完善手册，进一步强化管理制度化、制度流程化、流程信息化的内控理念，发挥“内控手册”的作用，促进制度落地、防范风险、规范管理才是内控的实质所在。

        （2）对内部控制建设的全员性、系统性认识不够。行政事业单位内部控制建设的牵头部门以财务部门为主，其他部门的参与热情并不高，认为内控主要是财务部门的事情，主要涉及经济事项，和其他部门、岗位关系不大，没有认识到内控的系统性和全员参与性。主要原因是对于内部控制建设的宣传和培训不够到位，其他部门并未充分认识到内控建设的重要性以及自身参与的必要性。

        （3）内控的监督评价体系还不够健全。部分单位未设置内控工作的监督部门，部分单位指定了本单位内控工作的监督部门，但缺少与职能部门或岗位的联动及考评机制。设立了内部审计机构的单位，也由于缺乏相应的性，即使发现了问题，也没有解决问题的权限，使得内部监督流于形式。

        （4）上级部门对内控建设的责任追究、考核没有形成闭环。上级部门除了开展内控检查评价机制外，没有相应的责任追究和考核机制，这也是单位管理者不够重视内控建设的原因之一。应该对单位存在重大风险隐患、内控缺陷和合规管理等问题，或者发现但没有及时报告、处理、造成重大损失或者后果不良的状况的，进行责任追究，形成考核管理闭环。

        三、完善内部控制建设的措施

        1.建设单位采取的措施

        一是强化单位管理者的内控意识。发挥管理人员的带头作用，通过高质量的宣传和培训，让管理层认识到内控建设的必要性、紧迫性和复杂性，坚定管理层完善内控体系的决心，营造和维持良好的内控环境，为单位内控建设工作的开展奠定良好的基础。

        二是完善内部控的归口管理机制。进一步明确单位各部门的工作职责，按照内部制衡、贴合单位具体业务的思路，建立预算管理组织、采购管理组织、重大项目管理组织等机构。

        三是培养全体工作人员“我要内控”的理念。组织相关部门和人员进行专题培训和学习，开展包括国家法规、单位内控制度、各部门人员在内部控制实施过程中的责任等内容的培训，最终形成全面、全员、全过程的内控体系。

        2.财政部门采取的措施

        一是制定方案，有目的有步骤地开展的内控建设检查工作。抓住深入单位实地检查的机会，做好内控理论、方法的宣传和实操业务咨询服务工作，指导和帮助单位进一步明确内控建设的程序、方法和步骤要求。

        二是以问题为导向，帮助单位分析原因，答疑实操问题，指导具体工作，并将一些优秀的内控案例进行分享、总结和推广，协助其他行政事业单位树立标杆、推进内控。

        三是根据检查结果，向各单位并下达“检查决定书”，提出存在问题和整改意见，要求被查单位限时整改并将整改情况及时报告。

        四是推进内部控制建设执行情况的奖惩机制。建议设立专门的考核评价及奖惩机制，对内控建设实施良好的单位进行奖励，并对内控建设实施不力的单位进行批评、指导和问责。对内部控制建设、执行、完善不尽责、问题整改不到位的单位负责人应追究责任，以推进和完善内部控制建设。

        3.其他方面采取的措施

        一是充分发挥审计的作用。无论是内部审计、社会审计还是审计，都建议将内部控制作为审计的基础和重要内容，高度关注内部控制在单位管理中发挥的作用，充分披露單位内部控制制度以及执行情况，推动内控制度设计和执行缺陷的整改，促进内部控制的完善。

        二是开展领导干部经济责任审计，将内部控制建设作为重要的必审内容。领导干部经济责任的履行与单位内部控制建设息息相关，没有一个好的内控体系作为支撑，经济责任的履行风险会大大增加。因此建议在领导干部经济责任审计中，将内部控制作为必须评价的内容之一。

        三是对内控建设不力的单位和负责人进行问责。单位负责人作为内控建设的责任人和主导者，对内部控制建设、执行、完善负有不可推卸的责任，对于不作为、不尽责、不重视内控建设的单位和管理者，对于审计、巡视、检查等年年出现的问题，没有积极整改的单位和负责人应该严肃问责，以严格的监管机制来推进内部控制建设。

        （责任编辑：王文龙）